Reforma Político-Electoral

Entre los compromisos suscritos en el seno del Pacto por México figura una reforma político- electoral, en el capítulo “Partidos Políticos y Elecciones”:

1. Ley General de Partidos Políticos.
2. Reforma Electoral.

También contempla un capítulo que denomina “Reforma del Distrito Federal” y que está constituido por un solo compromiso:

1. Reforma política del Distrito Federal

Asimismo, en el capítulo denominado “impulsar leyes reglamentarias de la reforma política”:

1. Leyes reglamentarias de la reforma política
2. Analizar reelección de legisladores.

Finalmente no se pudo generar un documento de consenso. Tanto el PAN como el PRD presentaron sus iniciativas de reforma constitucional en materia político- electoral al congreso federal. En el caso del PAN incluso hubo dos iniciativas, una elaborada por la dirigencia nacional panista, encabezada por Gustavo Madero; la otra por Ernesto Cordero, en nombre de la mayoría de senadores del grupo parlamentario que entonces encabezaba, julio del 2013; por parte del PRD, su grupo parlamentario en la Cámara de Diputados presentó una iniciativa en la materia.

El PRI no presentó una iniciativa de reforma política o de reforma electoral integral, pero el presidente Enrique Peña Nieto firmó en la ceremonia de conmemoración del sexagésimo aniversario de la conquista del derecho al voto por las mujeres mexicanas, el 11 de octubre de 2013, una iniciativa que días después envió al Senado para reformar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE, a fin de alcanzar la plena equidad de género en la postulación de candidatos tanto a la Cámara de Diputados como al Senado de la República, obligando por ley a los partidos políticos a presentar en su lista oficial un 50 por ciento de mujeres, tanto propietarias como suplentes, y ya no un 40 por ciento como en la legislación vigente entonces; al incluir a propietarias y suplentes, dijo, se evitarían fenómenos de simulación como en el pasado inmediato.

La propuesta enviada por el titular del poder Ejecutivo al Senado contemplaba modificaciones a tres artículos del COFIPE, para garantizar el acceso de cada vez más mujeres al ejercicio de la política parlamentaria.

El proyecto establecía el porcentaje obligatorio tanto para candidaturas de mayoría, como para candidaturas plurinominales, aun en los casos donde los candidatos seleccionados fueran producto de un proceso democrático abierto de elección interna en los partidos.

En efecto, la iniciativa presidencial sugería eliminar la excepción a la aplicación de la cuota de género -establecida en el artículo 219 del COFIPE-, sobre las candidaturas de mayoría relativa que sean el resultado de un proceso de elección democrático normado por los estatutos de cada partido, un subterfugio usado en la práctica por todos los partidos políticos para violar el espíritu de la ley en lo relativo a la equidad de género.

Por su parte, los senadores panistas proponían establecer en la Constitución General de la República la pérdida de la candidatura o el registro de un partido cuando se rebasaran los topes legales de gastos de campaña.

También pretendían instaurar un régimen semiparlamentario con gobiernos de coalición, la jefatura de gabinete (ratificada por el Congreso) acompañada de un plan de gobierno con la posibilidad de que el Congreso pudiera censurar al Jefe de Gabinete o secretarios de Estado, que también serían ratificados por el Congreso.

La dirigencia nacional panista planteó dos meses después, el 23 de septiembre del 2013, una iniciativa que proponía, fundamentalmente, la conformación de un nuevo sistema electoral para el país, con un Instituto Nacional Electoral, un Tribunal de Justicia Electoral y la legislación única en esta materia. Esta propuesta era compartida por la dirigencia nacional del PRD pero no por muchas de sus corrientes.

Tanto la constitución de un Instituto Nacional Electoral como la creación de un Tribunal de Justicia Electoral, que suplirían las funciones de los órganos estatales, suscitaron una enorme controversia entre los directamente afectados, los funcionarios de los institutos estatales, y en la opinión pública calificada, e incluso al interior de los propios partidos que la impulsaban.

En materia de fiscalización de recursos la dirigencia del PAN proponía, como ya lo habían planteado los senadores panistas, que si el candidato ganador de una elección rebasaba el tope de los gastos de campaña sería sancionado con la nulidad de la elección y no podría volver a participar en el proceso extraordinario.

Se preveía la reelección de legisladores federales y locales, así como de los Presidentes municipales y los Jefes Delegacionales; y proponía la ratificación por parte del Congreso de los secretarios de Hacienda y de Relaciones Exteriores, así como del responsable de la seguridad pública del país.

En otra vertiente, los dirigentes del PAN planteaban una segunda vuelta en las elecciones presidenciales y también la conformación de un Gobierno de Coalición. En relación a la segunda vuelta, desde el principio se percibió una limitada, o nula, posibilidad de que prosperara.

Respecto a la iniciativa de reforma política del PRD, no había consenso interno en la propuesta presentada por los diputados de ese partido, con el aval de la dirigencia nacional, especialmente lo relativo a la creación de un Instituto Nacional de Elecciones que supliría al actual Instituto Federal Electoral, IFE, y que desaparecería a los 32 institutos electorales estatales.

“Crear un instituto único que organice las elecciones en todo el país no garantiza que se acabará con el manejo faccioso de los órganos electorales, tal como ocurre con los institutos locales manipulados por los gobernadores”, señalaron en un manifiesto suscrito el 28 de septiembre y publicado en varios diarios nacionales las corrientes internas Izquierda Democrática Nacional (IDN), Movimiento Progresista (MV), Izquierda Renovadora en Movimiento (IRM), Unidad Democrática Nacional (Udena) y Red de Izquierda Revolucionaria-Movimiento de Lucha Neza (Redir-MLN).

La iniciativa de reforma del PRD incluía, de manera prioritaria, un cambio en el diseño político y administrativo del gobierno de la Ciudad de México, que implicaría mayores atribuciones a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, semejantes a un congreso local ordinario, mayores facultades a las delegaciones, como las tienen las alcaldías, y un mayor margen de maniobra del propio Jefe de Gobierno, cabeza del poder ejecutivo local, como nombrar al Procurador de Justicia y al Secretario de Seguridad Pública sin la aprobación del Presidente de la República. Se otorgaría autonomía constitucional a la Ciudad de México, que continuaría siendo la sede de los Poderes de la Unión y capital de la República.

Finalmente, la reforma político-electoral, sin que tocara lo relativo a un nuevo régimen para el Distrito Federal, fue aprobada el 4 de diciembre del 2013 por el Senado de la República y la misma semana por la Cámara de Diputados, sin el voto favorable de los legisladores del PRD, quienes de esa manera, dijeron, expresaron su protesta por la reforma energética que veían perfilarse.

Los principales cambios introducidos por la reforma constitucional en materia político-electoral fueron:

1. La creación del Instituto Nacional Electoral (INE), como autoridad en la materia, “independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño”, que contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia, así como un Consejo General conformado por un Presidente y 10 consejeros electorales, el cual sustituyó al IFE.
2. El INE podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata transmisiones en radio y televisión.
3. La organización de las elecciones debe ser una función estatal que se realice a través del INE y de los organismos públicos locales. De esta manera, “en las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de esta Constitución”.
4. Se establece un sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes, cuando se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado, se adquiera cobertura informativa o tiempos en radio y televisión fuera de los supuestos previstos en la ley o se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o públicos en las campañas. Especifica que los causales de nulidad “deberán acreditarse de manera objetiva y material” y se presumirá que éstas son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada.
5. Se eleva el umbral al 3 por ciento de la elección total para mantener el registro como partido político nacional o estatal.
6. Los senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos (12 años) y los diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos (12 años). En los artículos transitorios, establece que la figura de la reelección “será aplicable a los diputados que sean electos a partir del proceso electoral de 2015, y a los senadores electos a partir del 2018”.
7. El dictamen contempla que las constituciones políticas de los estados tienen que establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional y siempre y cuando el periodo de mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años.
8. Prevé que el Presidente de la República tenga la posibilidad de establecer un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso.
9. Establece la autonomía constitucional del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y del Ministerio Público de la Federación; en este sentido, se prevé que la PGR se transforme en la Fiscalía General de la República.
10. Respecto de la toma de protesta del titular del Ejecutivo se contempla que para el periodo que comprende del 2018 al 2024, inicie el 1 de diciembre del 2018 y concluya el 30 de septiembre del 2024 para que el siguiente titular inicie el encargo el 1 de octubre de 2024.

Ahora bien, un punto muy importante, relativo a la propia reforma político-electoral, es la reforma constitucional que explicita el derecho de los ciudadanos a contender a un cargo de elección popular, estén postulados o no por un partido político, es decir, las candidaturas independientes.

En efecto, diputados y senadores y 17 congresos locales aprobaron una semana antes de las reformas descritas, el 28 de noviembre del propio 2013, el inciso e); y adicionaron un inciso o) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con esta reforma se compatibilizaron los artículos 35, en su fracción II, y la fracción IV del artículo 116, ambos de la Carta Magna, pues el primer precepto ya establecía el derecho del ciudadano a ser votado para todos los cargos de elección popular, por lo que podía solicitar el registro respectivo del candidato ante la autoridad electoral correspondiente.

Por su parte el artículo 116 específicamente el inciso e), refería que exclusivamente los partidos políticos son los que podían solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, por lo que existía lo que en técnica jurídica se denomina una antinomia entre los dos preceptos, por lo que la reforma al artículo 116 armonizó el contenido de ambos preceptos para que ahora quede claramente establecido, en la legislación mexicana, el derecho constitucional de los ciudadanos a contender como candidatos independientes.

De esta manera se adicionó un inciso o) a la fracción IV del Artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que explícitamente establece: “Se fijen las bases y requisitos para que en las elecciones los ciudadanos soliciten su registro como candidatos para poder ser votados en forma independiente a todos los cargos de elección popular, en los términos del artículo 35 de esta Constitución”.

En enero del 2014 la mayoría de legislaturas estatales aprobaron la reforma político electoral, es decir se cubrieron los pasos procesales para que la reforma constitucional se aprobara, con lo cual se rompió el monopolio que los partidos políticos tenían para postular candidatos a los puestos de elección popular. Se trata de un paradigma de la democracia electoral que no había sido demolido en México, a pesar de la presión política y los argumentos jurídicos de actores y analistas de distintas tendencias ideológicas. Igualmente, fueron aprobadas ese mes por el Constituyente Permanente las demás reformas de contenido político-electoral ya analizadas.

En un periodo extraordinario de sesiones, celebrado en mayo del 2014, el Congreso de la Unión aprobó la reforma al inciso “b” del tercer párrafo de la Base VI del artículo 41 de la Constitución Política, con la que los legisladores corrigieron la deficiencia en la prohibición de “comprar cobertura informativa o tiempos en radio y televisión”. Le añadieron “adquirir”, pues esa ausencia de matiz sería aprovechada, según analistas de la materia, tanto por concesionarios privados como por candidatos y partidos para pasar por alto la prohibición. Esta reforma a la Constitución pasó a los congresos locales (como parte del Constituyente Permanente) para su ratificación.

En este mismo periodo extraordinario se aprobaron tres leyes secundarias, reglamentarias de la reforma constitucional en materia político-electoral, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Delitos Electorales; tres leyes secundarias más fueron reformadas, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, estas dos últimas Leyes modificadas sólo en lo relativo al ámbito electoral. A diferencia de la reforma constitucional en la materia, las leyes secundarias fueron aprobadas en lo general por amplio consenso en ambas cámaras legislativas, por los senadores y diputados del PRI, del PAN, del PVEM y la mayoría de legisladores del PRD, los cuatros partidos que suscribieron el Pacto por México.

La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, abroga el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE, y entre otros cambios, robustece las facultades del Instituto Nacional Electoral, supletorio del IFE.

El INE podrá atraer una elección estatal o municipal a petición de cuatro de sus consejeros o de un instituto electoral local, cuando existan factores sociales "que afecten la paz pública o pongan a la sociedad en grave riesgo", o cuando "no existan condiciones políticas idóneas" por la injerencia de alguna autoridad. Además, será el encargado de elegir a los consejeros electorales de las entidades y podrá removerlos cuando considere que incumplen con sus funciones. Ambas medidas tendrían que aprobarse por los votos de al menos ocho de los 11 consejeros del INE.

El Consejo General del INE deberá designar a los integrantes de los órganos públicos locales electorales a más tardar el 30 de septiembre de 2014, en las entidades donde habrá elecciones en 2015 y en las demás con antelación al inicio de su siguiente proceso electoral.

Con el nuevo código electoral se garantiza la paridad de género en las candidaturas de diputados y senadores: 50 por ciento mujeres, 50 por ciento hombres. Además, las candidaturas de hombres y mujeres en las listas plurinominales deberán ir intercaladas.

Otro importante cambio en la legislación electoral es la ampliación del derecho de los mexicanos residentes en el extranjero a participar en la vida política de su país: antes sólo podían participar en elecciones presidenciales, ahora lo podrán hacer también en la elección de senadores, gobernadores y jefe de gobierno del Distrito Federal; además, ahora no solamente por sufragio postal, sino en sedes diplomáticas y en formato electrónico.

Se regula también la figura de las candidaturas independientes. Los ciudadanos que no sean nominados por un partido político como candidatos a presidente de la República tendrán que acreditar, para su registro, el apoyo de un mínimo de uno por ciento del electorado del país; los aspirantes a senador, el dos por ciento del electorado de una entidad; y a diputados, el dos por ciento del electorado de un distrito.

Los partidos podrán registrar hasta 60 candidatos plurinominales que al mismo tiempo sean uninominales. Para el Senado la cifra es de 6.

Se cambia la asignación de diputaciones plurinominales en las entidades federativas, a través de una fórmula que garantiza que la presencia de los partidos en los congresos locales sea proporcional a los votos que obtuvieron en su elección. No solo en la Cámara de Diputados sino también en los congresos locales, la primera fuerza no podrá tener más de un 8 por ciento de asientos en relación con su porcentaje de votos.

El 30 de septiembre del 2014, dice la reforma, será la fecha límite para que los institutos políticos adecúen sus documentos a lo que establece la nueva ley electoral federal.

La Ley General de Partidos Políticos, entre otras prescripciones, define los requisitos y procedimientos para el registro de los partidos políticos y las asociaciones políticas; obliga a los partidos a la transparencia y establece los derechos y obligaciones de los militantes.

Los partidos políticos no podrán ahora reservar información sobre la asignación y ejercicio de los gastos de precampaña, campaña y gastos generales que se realicen con presupuesto público. Se acota el financiamiento privado y se prohíbe a los sindicatos y gremios aportar recursos a campañas, partidos y candidatos.

Asimismo regula el financiamiento proveniente de militantes, simpatizantes, autofinanciamiento, fondos y fideicomisos, y con la obligación para los partidos políticos de entregar una relación mensual de los nombres de los donantes de dinero y especie.

Conforme a la nueva legislación, los partidos políticos podrán solicitar al Instituto Nacional Electoral (INE) que organice sus elecciones para los órganos de dirección, con base en sus estatutos, reglamentos y procedimientos y con cargo a sus prerrogativas.

Como lo establece la Constitución, a partir de la elección federal de 2015 los partidos políticos deberán alcanzar, por lo menos, el 3 por ciento de la votación total para mantener su registro legal. Antes el mínimo era el 2 por ciento.

La Ley de Delitos Electorales eleva significativamente las penas y sanciones por violar las reglas de la legalidad, la equidad y el pleno ejercicio del derecho político de los mexicanos a elegir a sus gobernantes y a sus representantes.

La mayor penalidad establecida, de cinco a 15 años de prisión y de mil a cinco mil días de multa, se impondrá a la persona que realice, destine o reciba aportaciones de dinero o en especie a favor de algún precandidato, candidato, partido político, coalición o agrupación política, cuando exista una prohibición legal para ello.

También se sancionará cuando los fondos tengan un origen ilícito, o en montos que rebasen los permitidos. Esta pena aumentará hasta en una mitad más cuando la conducta se realice en apoyo de una precampaña o campaña electorales.

Respecto a los delitos cometidos por funcionarios partidistas o candidatos, éstos se harán acreedores de 100 a 200 días de multa y prisión de dos a seis años, si ejercen presión o inducen a los electores a votar o abstenerse de hacerlo por algún candidato, partido político o coalición.

De acuerdo a la nueva legislación se impondrán de 50 a 100 días de multa y prisión de seis meses a tres años a quien vote a sabiendas de que no cumple con los requisitos de la ley; a quien vote más de una vez en una misma elección; a quien haga proselitismo o presione objetivamente a los electores el día de la jornada en el interior de las casillas; a quien obstaculice o interfiera en el desarrollo normal de las votaciones, el escrutinio y cómputo o el adecuado ejercicio de las tareas de los funcionarios electorales; a quien introduzca o sustraiga de las urnas ilícitamente una o más boletas electorales o bien introduzca boletas falsas; a quien solicite votos por paga, promesa de dinero u otra recompensa, o bien mediante violencia o amenaza.

Igual sanción se impondrá al que presione a otro a asistir a eventos proselitistas o a votar o abstenerse de votar por un candidato, partido político o coalición, durante la campaña electoral, el día de la jornada o en los tres días previos a la misma; y quien amenace con suspender los beneficios de programas sociales, ya sea por no participar en eventos proselitistas o bien, para la emisión del sufragio en favor de un candidato, partido político o coalición o a la abstención del ejercicio del derecho de voto o al compromiso de no votar a favor de un candidato, partido político o coalición

Con la reforma a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación ahora se tipifica como causal de nulidad de elecciones federales y locales la cobertura informativa en espacios informativos y noticiosos con carácter reiterado y sistemático, dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos.

Esta violación, clasificada como grave, de acreditarse de manera objetiva y material llevará a la convocatoria de una elección extraordinaria en la que no podrá participar la persona sancionada, siempre que la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento.

Asimismo se establece que las personas físicas o morales que difundan encuestas o sondeos de opinión deberán presentar al INE o al organismo público local un informe sobre los recursos aplicados en su realización en los términos que disponga la autoridad electoral correspondiente.

En el balance de opinión, si bien esta reforma político-electoral, tiene avances como el relativo a las candidaturas independientes, la paridad de género en candidaturas al congreso, las nuevas causales de nulidad de una elección y la obligación de transparencia en las cuentas de los partidos políticos, en varios aspectos como la reelección de legisladores, la desaparición del IFE y la acotación de facultades de los órganos estatales, fue objeto de una intensa controversia, estuvo lejos de generar consenso entre los especialistas en la materia y no despertó en la sociedad mexicana el entusiasmo que suscitaron las reformas electorales precedentes, las que abrieron espacio a las minorías, dotaron de certeza a los procesos electorales y dieron autonomía a los órganos de la materia.