Reforma de telecomunicaciones y competencia económica

Se trata de una de las principales reformas impulsadas desde los consensos tejidos en el seno del Pacto por México. Implica nueve compromisos, siete de ellos del 39 al 45, en el capítulo denominado: “Garantizar el acceso equitativo a Telecomunicaciones de clase mundial”. Más dos, del capítulo denominado “extender los beneficios de una comunidad formada por mercados competitivos: el compromiso 37, “Fortalecer a la Comisión Federal de Competencia” y 38, “crear Tribunales Especializados en Competencia Económica”.

La reforma constitucional en el sector de las telecomunicaciones y la competencia económica, a partir de una iniciativa del presidente Enrique Peña Nieto y de los coordinadores parlamentarios del PRI, el PAN, el PRD y el PVEM, y con la firma también de los dirigentes de esos partidos, fue aprobada en junio del 2013 por las principales fuerzas parlamentarias de ambas cámaras, en consonancia con los acuerdos suscritos por los actores políticos representados en el Pacto: en el senado de la República por 108 votos a favor, tres en contra y dos abstenciones, y en la Cámara de Diputados por 414 votos a favor, ocho abstenciones y 50 en contra.

Se aprobaron ya también las leyes reglamentarias de la materia y una vez que sean implementadas con puntualidad y eficacia, a juicio no sólo del gobierno sino de expertos en la materia tendrán un gran impacto en la economía nacional y en la propia economía familiar, pues promoverán la competencia en el sector, incentivarán el desarrollo tecnológico y, lo más importante, en el corto y mediano plazos mejorarán la calidad de los servicios con una reducción significativa de costos para los consumidores.

Analizando fase por fase, con las reformas y adiciones a 7 artículos de la Constitucional Política el Estado mexicano reasumió la rectoría en el sector de las telecomunicaciones, dictó nuevamente las reglas del juego y las puso al servicio de los mexicanos, superando una inercia, o más propiamente una lógica de “dejar hacer dejar pasar”, que sólo acrecentaba el poder de grandes corporativos privados.

Se retoma la rectoría estatal sobre un sector estratégico, tal como ocurrió con la educación pública en el nivel básico y en el medio superior a partir de la reforma respectiva.

Pocas economías en el mundo desarrollado y en desarrollo tienen los niveles de concentración y la deformación monopólica y oligopólica de la mexicana, y en esta malformación las telecomunicaciones son uno de los sectores emblemáticos. Así lo revelan contundentemente los datos ofrecidos por Héctor Aguilar Camín en el ensayo ya citado:

“La telefonía fija tiene una concentración de 81.4 por ciento, la telefonía móvil de 74 por ciento, las audiencias televisivas del 68 por ciento, la producción de cemento de 49 por ciento, el comercio al menudeo de 54 por ciento, la de harina de maíz industrializado de 93 por ciento, la de la industria cervecera del 62 por ciento. Tres bancos concentran el 61.4 por ciento del mercado”.

Por eso, con la reforma constitucional y legal se crean las condiciones para abrir la economía mexicana a la participación de nuevos actores nacionales, e incluso extranjeros en las condiciones que fije la ley para beneficio del mercado, para un mejor servicio a los consumidores y como estímulo a la necesaria y urgente generación de empleos.

Los cambios a la legislación mexicana, en su etapa constitucional, están contenidos en la nueva redacción de los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78 y 94, con los cuales se abrirá el mercado a competidores nacionales y del exterior, y se incrementará la productividad para abaratar tarifas, sobre todo en algunos casos como la telefonía celular, donde hoy día figuran entre las más altas del mercado mundial.

Ya la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) había revelado que la falta de competencia en este sector estratégico, sobre todo en la telefonía, generaba distorsiones en el mercado mexicano, por la nula entrada de nuevos actores y la baja penetración de los servicios entre la población:

“El mercado mexicano de telecomunicaciones está dominado por una sola compañía que tiene 80% del mercado de telefonía fija y 70% del de telefonía móvil. La deficiente competencia ha dado por resultado una escasa penetración (suscriptores por cada 100 habitantes) en los mercados de telefonía fija, móvil y de banda ancha, lo que coloca a México en los lugares 34, 33 y 32, respectivamente, de los 34 países de la OCDE”, dice un estudio del 2011 elaborado por ese organismo.

La falta de apertura y competencia en el sector de las telecomunicaciones, se calcula en ese estudio, significa una pérdida del 1.8% del PIB anual.

Otro importante organismo que califica los índices de desempeño, eficiencia y competitividad de 148 economías del mundo, el Foro Económico Mundial, llega a conclusiones semejantes en su evaluación de la economía mexicana en general, donde el sector telecomunicaciones es fundamental.

En efecto, el Informe de Competitividad Global 2012-2013, es el estudio más completo sobre la capacidad de competir internacionalmente de cada país, a partir de la calificación que, desde un estudio de campo y su perspectiva, merecen las instituciones, la infraestructura, el clima empresarial, la educación, la preparación tecnológica y la innovación de cada uno de los países analizados.

Al igual que en el año inmediato anterior, en el 2013 Suiza encabezó la lista de 148 países, seguida, por Finlandia, Singapur, Alemania, Estados Unidos, Suecia, Hong Kong, Holanda, Japón e Inglaterra.

El país del subcontinente latinoamericano que ocupa el puesto más alto en la clasificación de este organismo mundial es Chile (puesto 34), seguido de Panamá (40), Barbados (47), Costa Rica (54), México (55) y Brasil (56). Más abajo se encuentran Perú (61), Colombia (69), Ecuador (71), Uruguay (85), Guatemala (86), El Salvador (97), Bolivia (98), Nicaragua (99) y Argentina (104).

En los últimos lugares de la tabla comparativa, entre los países con instituciones e instrumentos más deficientes para competir en el mundo, figuran dos latinoamericanos, Venezuela (134) y Haití (143).

Lo que importa en el análisis que nos dispusimos a hacer en este ensayo sobre nuestra realidad social, política y económica, es destacar que un país con el potencial económico de México, con una tradición cultural donde figuran nuestras majestuosas civilizaciones prehispánicas, la primera Universidad en el continente, la Real y Pontificia Universidad de México, hoy UNAM, fundada desde el 21 de septiembre de 1551, y un país, además, construido con las instituciones provenientes de una reforma liberal juarista y una de las primeras revoluciones sociales del mundo, no puede estar 21 escalones después de Chile y 52 después de Singapur, sólo por la falta de voluntad en unos casos, la ausencia de visión en otros, y la incapacidad política en otros más para impulsar reformas jurídicas de fondo.

Nuestro país, con esa tradición cultural y esa historia rica y profunda, no puede estar ubicado en una posición tan distante de las naciones hoy más prósperas y competitivas, incluidas algunas del subcontinente latinoamericano.

Reformas de fondo, reformas estructurales, que vayan más allá de las políticas públicas de coyuntura, es justamente la recomendación del Foro Económico Mundial a los países más rezagados en sus índices de desempeño económico para emprender su despegue. Quienes continúan en el fondo de la tabla de competitividad global, observa, son aquellas que se han dedicado a explotar sus materias primas, como los energéticos y los metales, y no han buscado esquemas para añadir valor agregado a sus procesos productivos, aquellas que se han limitado a administrar para el corto plazo y no, con visión de futuro, a construir para el largo plazo.

Por eso diagnostica y prescribe este importante organismo internacional:

"Se necesita una acción urgente, incluyendo mejorar el funcionamiento de las instituciones y la calidad de la educación, la tecnología y la innovación, lo cual requerirá de una serie de reformas pendientes que se han postergado repetidamente".

De ahí la necesidad de reformas de gran calado en sectores estratégicos como las telecomunicaciones, para fomentar la competencia, la innovación tecnológica y la apertura a nuevos mercados y a nuevos inversionistas.

Por eso la reforma constitucional del sector contempla, entre otros cambios, una cláusula de reciprocidad para permitir la inversión extranjera en radiodifusión hasta en un 49 por ciento, siempre y cuando existan las mismas condiciones en la legislación del país de origen de quien o quienes pretendan invertir en el sector. De esta manera se flexibiliza la entrada de capital extranjero pero en condiciones similares a las del mercado mundial y a las del país de origen del inversionista, y no como una estrategia de apertura dogmática e indiscriminada, como ocurrió en algunos aspectos con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN.

Para incentivar la competencia en el sector, los concesionarios que sean declarados por el IFETEL como agentes económicos preponderantes no se beneficiarán de la gratuidad de que antes disfrutaban, ni por sí mismos ni a través de terceros, de los contenidos de radiodifusión y televisión abierta, y la normatividad obliga a abrir los segmentos de servicios en donde son preponderantes.

La Constitución reformada establece que “se considerará preponderante, en razón de su participación nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión o telecomunicaciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una participación nacional mayor al 50% de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas”.

No menos importante es que se establece constitucionalmente, como un derecho humano de los mexicanos y un deber del Estado nacional, garantizar el acceso a internet, y a los servicios de radiodifusión, televisión abierta y móvil, telefonía y telecomunicaciones en general, incluida la banda ancha. Por supuesto que además de establecer el derecho en la ley suprema, el Estado mexicano tiene que hacer un esfuerzo presupuestal mayúsculo para hacer efectivo ese derecho, cristalizarlo en los hechos. Hay todavía muchas comunidades rurales en el país que no cuentan aún con la infraestructura necesaria para que se disfrute de los avances tecnológicos en el terreno de las telecomunicaciones.

El 29 de abril del 2014 La Cámara de Diputados aprobó con 408 votos a favor, de legisladores del PRI, el PAN, el PVEM y la mayoría del PRD, 56 en contra y siete abstenciones, la Ley Federal de Competencia Económica, minuta aprobada por el Senado una semana antes también por amplia mayoría, y fue turnada al Ejecutivo para su promulgación. Se trata de la primera ley secundaria de la reforma constitucional en telecomunicaciones y competencia económica que fue aprobada.

Con la nueva legislación reglamentaria se busca garantizar la competencia de distintos actores económicos y prevenir, investigar, combatir, perseguir y castigar las prácticas monopólicas **de los agentes preponderantes** a quienes se aplicarán sanciones hasta de diez años de prisión y multas por diez mil días de salario mínimo.

El objetivo es evitar las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, por lo que se autoriza a la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) a imponer sanciones y ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia, decidir la desincorporación de activos, realizar visitas de verificación, citar a declarar a personas relacionadas con las investigaciones y solicitar el apoyo de la fuerza pública o de cualquier autoridad para el eficaz desempeño de sus atribuciones, entre otras facultades que se otorgan al órgano regulador autónomo.

La Cofece podrá vigilar a los agentes económicos —las empresas—, investigarlos, imponerles sanciones e incluso presentar denuncias ante el Ministerio Público en caso de detectar posibles delitos.

Las indagatorias de la Cofece estarán a cargo de un órgano interno que se conocerá como autoridad investigadora. Una vez que ésta concluya sus indagatorias, entregará un reporte a los comisionados de la Cofece, quienes decidirán si el hecho indagado merece una sanción o no.

"En la imposición de multas se deberán considerar los elementos para determinar la gravedad de la infracción, tales como el daño causado; los indicios de intencionalidad; la participación del infractor en los mercados; el tamaño del mercado afectado; la duración de la práctica o concentración; así como su capacidad económica", señala la ley federal de competencia económica recién aprobada.

La ley reglamentaria define como barreras a la competencia y la libre concurrencia, cualquier característica estructural del mercado, hecho o acto de los agentes económicos, que tenga por objeto o efecto impedir el acceso de competidores o limitar su capacidad para competir en los mercados.

La nueva legislación tiene como objetivo medular regular los mercados, incentivar la inversión productiva y hacer que, así sea en el mediano plazo, productos y servicios sean más baratos.

En conclusión, la reforma en el sector de las telecomunicaciones y la competencia económica, tanto en su fase constitucional como en una de sus leyes reglamentarias, busca propiciar más competencia, mejorar la calidad de los servicios, reducir sus costos, incrementar la cobertura y dar mayor certidumbre jurídica a los servicios de radio, telefonía abierta y móvil, televisión y acceso a internet de banda ancha, lo cual modernizará el mercado y, lo más importante, como se calcula en el seno del Pacto por México y lo vislumbran especialistas en la materia, una vez implementada cabalmente elevará la calidad de vida de los mexicanos.

Por lo pronto, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, en los términos del contenido y de los transitorios de la reforma constitucional del sector telecomunicaciones, emitió en abril del 2014 la convocatoria para la licitación de dos nuevas cadenas de televisión abierta.

El proceso de licitación de 246 canales de transmisión para conformar al menos esas dos nuevas cadenas de televisión abierta digital iniciará en junio y concluirá durante el segundo semestre del 2015.

El IFT estableció que cada una de las dos cadenas de frecuencias para televisión abierta que someterá a licitación tendrá un valor mínimo de referencia de 830 millones de pesos. El valor mínimo de referencia corresponde a la cantidad que los interesados deberán igualar o superar en su oferta económica por cada cadena nacional, para participar en la licitación de frecuencias de televisión radiodifundida digital.

Las bases de licitación fueron elaboradas de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 28, párrafo décimo octavo de la Constitución Política de México, que establece que las concesiones del espectro radioeléctrico serán otorgadas mediante licitación pública, a fin de asegurar la máxima concurrencia, previniendo fenómenos de concentración y asegurando el menor precio de los servicios al usuario final.

Es importante destacar que el 5 de julio del 2014 el Senado de la República aprobó, con el voto de los legisladores del PRI, el PVEM, el PANAL y la mayoría del PAN, los dictámenes de las leyes secundarias en materia de telecomunicaciones, minutas aprobadas también por la Cámara de Diputados el 9 de julio, por los legisladores de los mismos grupos parlamentarios. Se introdujeron en el sistema positivo mexicano dos nuevas leyes, la Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, y se reformaron más de 10 leyes, entre ellas la de Inversión Extranjera, la de Derechos de Autor y la de la Administración Pública Federal.

Uno de los puntos de mayor controversia de esta etapa de las reformas en telecomunicaciones fue decidir el significado de la preponderancia, en el propósito de combatir las prácticas monopólicas y fomentar la competencia: considerar preponderante a una empresa por cada sector (radiodifusión y telecomunicaciones) o por cada servicio específico (televisión abierta, radio, telefonía fija y móvil, internet, televisión restringida, etcétera). Finalmente la mayoría optó por el primer criterio.

Los legisladores del PRD, al igual que otras expresiones de la izquierda y algunos senadores y diputados del PAN, votaron en contra por considerar que se violó el espíritu de la reforma a la Constitución, pues en su concepto el criterio para definir la preponderancia debió haber sido el de los servicios prestados.

Entre los beneficios citados por las fuerzas políticas que aprobaron las reformas destacan:

1. A partir del 1 de enero de 2015 los concesionarios de telefonía no podrán imponer cobros especiales por llamadas de larga distancia a teléfono fijos o teléfonos móviles.
2. Los usuarios de celulares por esquema de prepago podrán consultar su saldo de forma gratuita, eliminándose el costo de 88 centavos por consulta, y podrán conservarlo por un año, y no dos meses como ahora.
3. La gratuidad en la portabilidad de un número telefónico: una persona podrá conservarlo independientemente de la compañía con la que contrate el servicio, por lo que a 24 horas de terminado el contrato los aparatos serán desbloqueados.
4. Cancelación del contrato o cambio de paquete de forma anticipada, sin penalización.
5. Los operadores de telefonía móvil podrán celebrar acuerdos de roaming con la empresa preponderante para ampliar su cobertura, sin pago adicional, y los servicios de telefonía celular cubran todo el territorio nacional, independientemente de la compañía telefónica.
6. Habrá más canales de televisión, mejor calidad de señal y más opciones de programación, pues se licitarán tres nuevas cadenas de televisión, dos privadas y una pública, con cobertura nacional. Además, la oferta de contenidos en televisión se ampliará a través de la multiprogramación.
7. Se aplicará el esquema denominado Must carry/ Must offer, que obliga a las televisoras abiertas a compartir su señal con televisoras de paga sin costo, y a las de paga a exhibir la oferta de la TV abierta.
8. En atención a los derechos humanos de las personas con alguna discapacidad, la nueva legislación obliga a que los canales de televisión tengan subtítulos y traducción en lenguaje a señas en su principal noticiario.
9. Acceso gratuito a internet de banda ancha en escuelas, hospitales y edificios públicos, una red de 250 mil sitios.
10. Una nueva regulación para que los concesionarios de telecomunicaciones puedan prestar a través de una concesión única todos los servicios de telecomunicaciones que la tecnología permita, lo que se denomina técnicamente triple y cuádruple play.

Entre los argumentos aducidos por los legisladores que no aprobaron los términos de las reformas secundarias en materia de telecomunicaciones, y por algunos críticos de las reformas, figuran:

1. El citado criterio de preponderancia por sector, que a su juicio limitará la competencia en la modalidad de la televisión de paga.
2. En su concepto se limitan las facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones, pues este organismo autónomo podrá supervisar contenidos audiovisuales pero no sancionar a quien viole la ley, una facultad que pasa a la esfera del poder Ejecutivo.
3. La facultad otorgada a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para opinar en materia de prórroga de concesiones.
4. El incremento de los tiempos oficiales en los medios de comunicación.
5. Desde su perspectiva, insuficiente apoyo a las radiodifusoras comunitarias.