Reforma Energética

Se trata, sin duda, del punto más álgido y más controvertido de todas las reformas estructurales impulsadas en esta etapa de la vida de México, y donde ya se anticipaba el voto adverso del PRD.

El Pacto por México consigna en sus compromisos 54 al 60, lo siguiente:

1. Los hidrocarburos seguirán siendo propiedad de la nación.
2. Transformar a PEMEX en una empresa pública de carácter productivo.
3. Multiplicar la exploración y producción de hidrocarburos.
4. impulsar un entorno de competitividad en los procesos económicos de refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos.
5. Ampliar las facultades y fortalecer a la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
6. Convertir a PEMEX en el motor de una cadena de proveedores nacionales.
7. Hacer de PEMEX uno de los ejes centrales en la lucha contra el cambio climático.

De esta manera, aunque no se generó un documento consensuado, las iniciativas en el rubro energético presentadas, con sus particularidades, por el presidente Enrique Peña Nieto, el PAN y el PRD al congreso federal, en mayor o menor grado, daban respuesta a estos criterios rectores consensuados en el seno del Pacto por México.

En las tres fuerzas políticas había consenso en el qué, es decir, en la necesaria y urgente modernización de la mayor empresa pública del país, Petróleos Mexicanos (PEMEX), y de la empresa que tiene el monopolio de la producción de electricidad, la Comisión Federal de Electricidad (CFE), para elevar su productividad y hacer a ambas empresas más competitivas en un entorno mundial cada vez más exigente; también había coincidencia en la importancia que para el mercado y para los consumidores representaba garantizar el suministro de energéticos a las empresas y las familias, asegurarlo y reducir su costo, pues los precios en México han dejado de ser competitivos ante nuestros principales socios comerciales.

Reformar el marco legal se presentaba como indispensable, a partir de los fríos datos: México es uno de los tres países en América Latina con las tarifas más caras en energía eléctrica, 25% más elevadas que en Estados Unidos aún con subsidio, un porcentaje que se eleva significativamente para los sectores sin este beneficio como expresó el secretario de Energía, Pedro Joaquín Coldwell. Durante su conferencia magistral en el XX Congreso del Comercio Exterior Mexicano, dictada el 20 de noviembre del 2013 y cuyo resumen publicó el diario El Economista un día después, el funcionario precisó que sin subsidio la situación es crítica:

“Lo que pasa con los sectores no subsidiados, como el sector industrial, es que está pagando en promedio 84% más caras las tarifas que en Estados Unidos; el comercio 69% más; servicios 135% y las familias que viven en zonas residenciales y de alto consumo, 150% más caras”.

Hoy la gasolina que se vende en México es también más cara que la que se vende en Estados Unidos, 3.379 dólares por galón la “regular”, equivalentes a 11.87 pesos por litro, ligeramente por debajo de los 11.91 de la gasolina Magna, pese al millonario subsidio: 76 mil millones de pesos tan solo en los ocho primeros meses del 2013 según informó la Secretaría de Hacienda del gobierno mexicano, el mes de septiembre del mismo año.

Hoy por primera vez, a partir del 2012, se está dando también un desabasto de gas natural a la industria mexicana, lo cual ha impactado en una elevación de precios y en una contracción de la economía en general. El Banco de México calcula que la contracción de la economía mexicana, que fue de 0.7 por ciento en el segundo trimestre del 2013 frente al trimestre inmediato anterior, habría sido de sólo 0.4 por ciento de no haber existido esta situación.

Según el propio Banco de México, en su Informe sobre la inflación julio-septiembre 2013, la situación afectó de manera importante, "sobre todo en el segundo trimestre de 2013, a la industria manufacturera".

Hay ya pues los primeros signos de desabasto, los precios de los energéticos suben para el consumo de los mexicanos, al tiempo que la producción nacional de hidrocarburos declina de manera sostenido los últimos años. En 2004 se producían en México 3.4 millones de barriles diarios contra 2.5 millones en 2012. En 1997 se importaba el 3% del consumo nacional de gas contra el 33% en 2012, es decir, la tercera parte del total que se consume en el país. Igualmente, la importación de gasolina pasó de 25%, en 1997, a 49%, en 2012.

El diagnóstico está muy claro: México produce cada vez menos y los precios de los energéticos sólo pueden sostenerse con elevados subsidios gubernamentales, como en los casos de la gasolina, el gas y la electricidad.

El concepto de un marco legal inadecuado para los desafíos del presente era compartido por los partidos representados en el Pacto por México. La controversia, finalmente insuperable, estuvo en los cómos, en las fórmulas específicas para alcanzar los objetivos trazados, cada cual a su manera, por el gobierno de la República y los dos principales partidos de oposición.

La dificultad para alcanzar un consenso en una reforma energética, se debía fundamentalmente a que el petróleo tiene un significado mítico y emblemático para muchos mexicanos, a juicio del analista Enrique Krauze. Amplios sectores sociales no lo ven como un recurso energético más, como un importante insumo de la industria, sino como parte de la identidad, la soberanía y el alma de la nación mexicana, observó el escritor en su artículo “la teología del petróleo”, publicado en The New York Times, el 31 de octubre del 2013:

“Para muchos mexicanos la reforma de Pemex es mucho más que una decisión práctica: es un dilema existencial, como si permitir la inversión extranjera fuera poner en venta el alma del país.”

Lo cierto es que de principio a fin hubo una enorme controversia en foros de opinión pública y en cámaras legislativas. PRI y PAN coincidían en la necesidad de reformar los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política, pero mientras el PRI planteaba limitar la participación de capitales privados a la modalidad de contratos para compartir riesgos y utilidades, para que los energéticos siguieran siendo propiedad de la nación mexicana, algunos sectores del PAN planteaban concesiones en los término llanos de la legislación mercantil, lo cual implicaba que las empresas inversionistas podrían cuantificar las reservas de petróleo explotado como parte de sus activos contables.

Para el PRD ninguna modificación a la letra de la Constitución Política era admisible, pues a su juicio se corre el riesgo de que “las antiguas compañías trasnacionales que usufructuaron la riqueza nacional antes de la expropiación de 1938, ahora con otros nombre o disfraz, se apoderen nuevamente del petróleo mexicano”.

La reforma energética para la izquierda tendría que ceñirse a modificar la legislación secundaria para darle más autonomía fiscal y de gestión a PEMEX, y en esa medida dotar de más eficiencia a la paraestatal, pero no abrir a la inversión privada este sector que consideran estratégico e inamovible. En este punto coincidían todas las corrientes al interior del PRD, y su propio líder histórico Cuauhtémoc Cárdenas.

La izquierda agrupada en este partido, apoyada por un significativo sector de la opinión pública, insistía en que no se oponía a una modernización de este sector estratégico de la economía, siempre y cuando se preservara la soberanía nacional sobre los energéticos, lo cual implicaba desde su perspectiva no reformar la Constitución General de la República, sino sólo reformar las leyes reglamentaras.

Por su parte el movimiento encabezado por Andrés Manuel López Obrador, MORENA, en desacuerdo también con la reforma energética no realizó sin embargo acciones conjuntas con el PRD. Para el ex candidato presidencial y para su movimiento, la reforma no tendría que ser jurídica sino de facto: consistiría fundamentalmente, decían, en el combate a la corrupción en las empresas públicas del sector energético.

En todo caso, con sus propias modalidades, la oposición a la reforma energética fue un común denominador en las fuerzas políticas de izquierda, por considerarla atentatoria de la soberanía sobre los recursos estratégicos del país.

Finalmente, los aspectos más destacados de la reforma energética, aprobada por legisladores del PRI, el PAN, el PVEM y el PANAL en ambas cámaras federales el 12 de diciembre del 2013, y por la mayoría de legislaturas estatales el mismo mes de diciembre, fueron:

1. En el artículo 27 se establece que "en cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación", y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.
2. Se podrán llevar a cabo "las actividades de exploración y extracción mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria".
3. Tratándose de minerales radioactivos en ningún caso se otorgarán concesiones.
4. Tanto Petróleos Mexicanos (Pemex) como la Comisión Federal de Electricidad (CFE) pasarán de ser organismos descentralizados a "empresas productivas del estado" y se da un plazo de dos años para que esto ocurra. Mientras cambian de régimen pueden celebrar contratos con particulares a partir del marco legal vigente.
5. Se establece que el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) saldrá del Consejo de Administración de Pemex, que ahora estará conformado por cinco consejeros del Gobierno federal, incluyendo al secretario de Energía, y cinco consejeros independientes.
6. Se faculta a la Secretaría de Energía (Sener) para que, con asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, se encargue de adjudicar a Pemex las asignaciones a las que se refiere el artículo 27 y definir las que, conforme a la nueva legislación, sean susceptibles de asignarse a empresas privadas que acrediten que cuentan con capacidades técnicas, financieras y de ejecución necesarias para explorar y extraer los hidrocarburos de forma eficiente y competitiva.
7. Se crea el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya institución fiduciaria será el Banco de México y tendrá como objetivo administrar la renta petrolera que se cree a partir de los nuevos contratos.
8. Dentro de los 120 días naturales siguientes a la entrada en vigor del decreto, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones al marco jurídico para "regular las modalidades de contratación que podrán ser de servicios, de utilidad o producción compartida o de licencia".

El 11 de agosto del 2014, luego de un prolongado y controvertido proceso de análisis, debate y aprobación en ambas cámaras del Congreso de la Unión, el presidente Enrique Peña Nieto promulgó las Leyes secundarias de la Reforma Energética, un total de 21 leyes, 8 de nueva creación y 13 reformadas o adicionadas.

Las leyes reglamentarias puntualizan y especifican lo que ya consignaba la reforma constitucional en la materia, y fueron aprobadas por los legisladores de los partidos que habían aprobado los cambios a la Carta Magna: PRI, PAN, PVEM y PANAL. En contra se pronunciaron y votaron el PRD y los demás grupos parlamentarios de izquierda: PT y MC.

Entre los principales cambios al marco legal figuran:

1. Se fijan las reglas para que PEMEX y la CFE funcionen como empresas productivas del Estado; ambas tendrán un director general, responsable de la operación diaria, y un Consejo de Administración, que se encargará de la planeación estratégica.
2. Se abre al sector privado la extracción, transformación, y logística de los hidrocarburos y la electricidad, en las modalidades que establece la nueva legislación. Las asignaciones únicamente podrán ser concedidas a empresas productivas del Estado (Pemex y la CFE), mientras que los contratos también podrán ser otorgados a particulares.
3. Los contratos serán adjudicados por licitación pública y se elegirá al participante que ofrezca las mejores condiciones económicas al Estado mexicano.
4. En lo relativo a los hidrocarburos se establecen cinco reglas de transparencia: todas las rondas de licitación serán públicas y serán transmitidas en tiempo real en Internet, tendrán cláusulas de transparencia para ser consultados por cualquier interesado. Las empresas deberán hacer públicos los costos incurridos y los pagos que reciban del Estado. Serán públicos los recursos que reciba el Estado por los hidrocarburos que se extraigan y el uso y destino que se les dé.
5. La Secretaría de Energía (Sener) hará los lineamientos técnicos; la Secretaría de Hacienda fijará el régimen económico y fiscal; la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) realizará las licitaciones, asignará los contratos y los administrará, y el Fondo Mexicano del Petróleo, fiduciario de Banco de México (Banxico), hará los pagos correspondientes a los contratos y administrará los fondos petroleros. Mientras que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) otorgará permisos para la generación y el suministro de electricidad.
6. Se cancelarán los contratos cuando las empresas incumplan con los planes de exploración, cuando proporcionen información falsa, no hagan los pagos convenidos con el Estado, causen daños a personas o al medio ambiente, o desacaten una resolución del Poder Judicial. En lo relativo a la generación y suministración de electricidad, el permiso a las empresas privadas podrá ser revocado si no inician actividades en los plazos establecidos, si suspenden el suministro por causa injustificada, discriminan a los usuarios o si violan las tarifas aprobadas, entre otras causas.
7. Se reducirá la carga impositiva de 79% a 65% para PEMEX, lo que según estimaciones del Gobierno Federal le dará utilidades tres o cuatro veces superiores que en la actualidad.
8. Se cambia el régimen fiscal de CFE para que sólo pague el Impuesto Sobre la Renta como cualquier empresa y tendrá su propia Ley Orgánica.
9. El terreno de un propietario podrá ser otorgado en asignación o contrato para la exploración y explotación de energéticos, bajo las figuras de servidumbre voluntaria, ocupación superficial u ocupación temporal.
10. Para el desarrollo de la industria eléctrica, el Estado podrá usar las figuras de servidumbre, ocupación o afectación superficial de un terreno.
11. Se crea el Centro Nacional de Control de Energía, un organismo federal responsable de operar el sistema eléctrico del país, según los programas diseñados por la Secretaría de Energía (Sener). Este centro será un coordinador de los actores del sector, tanto de la CFE como de los particulares que generen y suministren energía.
12. Se creará la Agencia Nacional de Seguridad de proyección al Medio Ambiente, la cual se encargará de implementar medidas de prevención contra catástrofes o accidentes y también impondrá sanciones a empresas que incumplan.

El argumento principal de los partidos opuestos a la reforma energética y los sectores de opinión afines es que la exploración y explotación del petróleo, así como la generación de energía eléctrica en sus distintas modalidades –hidráulica, eólica y solar–, dejaron de ser actividades estratégicas reservadas al Estado, y ahora las empresas particulares podrán participar en ellas.

Está en marcha ahora el estudio de escenarios para la implementación de esas reformas en un entorno internacional recesivo, que no estimula la inversión de capitales en el sector de los energéticos y especialmente en el segmento de los hidrocarburos, por lo que los procesos de licitación no han iniciado.