Reforma Educativa
La reforma educativa fue una de las tres primeras iniciativas de reforma constitucional consensuadas en el seno del Pacto por México y luego enviadas por el presidente Enrique Peña Nieto al Congreso de la Unión. Fue aprobada por tanto, no sin mediar debate, en la Cámara de Diputados y en el Senado de la República, por los legisladores de los cuatro partidos que suscribieron el Pacto.
Había la convicción compartida en los tres principales partidos políticos de la necesidad de realizar cambios al marco legal para elevar el rendimiento escolar, pues entre otras mediciones internacionales nuestro país sigue siendo el último lugar en calidad educativa entre los 34 países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el lugar 48 entre 65 países evaluados por ese organismo, sumados sus miembros y 31 países más al estudio.
Se trata del Informe elaborado por el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes, PISA (por sus siglas en inglés) realizado con el auspicio de la propia OCDE, y que mide el rendimiento de estudiantes en matemáticas, lectura y ciencias, a partir de exámenes que se realizan cada tres años en varios países con el fin de determinar el puntaje internacional de los alumnos. Son pruebas estandarizadas a estudiantes de 15 años, una vez que concluyen su educación básica, en México la educación secundaria.
El panorama ha sido muy adverso para el país desde que iniciaron esos exámenes comparativos internacionales, una lectura muy clara para los miembros del Pacto por México. Ese diagnóstico desfavorable se ratificó en el examen realizado a 30 mil estudiantes mexicanos en marzo del 2012, con los resultados dados a conocer en noviembre del 2013 por Gabriela Ramos, directora de Gabinete y Sherpa de la OCDE. La directiva reveló que México obtuvo en promedio 413 puntos en Matemáticas, 424 en Lectura y 415 en Ciencias, lo cual significa en sus cálculos que con el ritmo actual (todavía no estaba aprobada la reforma educativa en la fecha del examen) se necesitarían 65 años para alcanzar el promedio en Lectura y 25 en Matemáticas, sin revelarse el cálculo en Ciencias.
Otro importante organismo internacional que mide y compara el desarrollo social de 148 países es el Foro Económico Mundial. Registra y publicita, como una llamada de atención para la toma de decisiones de los Estados nacionales, el Índice de Capital Humano, mismo que califica a partir de cuatro factores esenciales: educación, salud, fuerza laboral y entorno facilitador.
En el rubro de educación los países mejor ubicados son dos europeos, Suiza y Finlandia; el tercero es un asiático, Singapur, un país ubicado en los últimos lugares en educación y en todos los indicadores económicos y sociales todavía a mediados del siglo XX. México, que en ese entonces estaba arriba de ese país asiático en la tabla comparativa, ahora ocupa un distante lugar, el número 82 de la lista.
Sin embargo, lo más destacado del estudio del Foro Económico Mundial, en su informe del 2013, es que el problema central de México no es la cobertura educativa, sino la calidad de la enseñanza. En efecto, en participación en instrucción primaria, es decir en cobertura, alcanzamos un elevado 13er lugar. Tenemos muchas escuelas de este nivel, a las que acuden muchos niños hasta cubrir el cupo. La disponibilidad de servicios de educación primaria en México está muy por arriba de la media de América Latina y no está muy lejos de la que ofrecen las naciones desarrolladas.
El problema mayor no está en la cantidad sino en el estado de la infraestructura escolar y en la calidad de la educación. Ahí, en la calidad de la enseñanza, estamos en el lugar 102 en todo el sistema educativo. En la instrucción primaria bajamos aún más, al lugar 105. En aprendizaje de matemáticas y ciencias, crucial para la competitividad en la economía actual, descendemos al lugar 109.
En este registro comparativo del desempeño de los sistemas educativos en lo relativo a los índices de aprovechamiento ambos organismos internacionales coinciden: México está en el último lugar entre los miembros de la OCDE y en los últimos lugares, después de 100, en la lista más extensa elaborada por el Foro Económico Mundial.
Se trata, en este diagnóstico coincidente, de una educación deficiente aunque se destinen volúmenes y tasas no despreciables de gasto público, como dice la OCDE, y aunque haya también una cobertura amplia en educación básica como concluye el Foro Económico Mundial.
Un organismo nacional también revela el bajo desempeño de la educación pública en el país, el Instituto de Innovación Educativa del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). En su informe Progreso Educativo en México 2013 revela que el nivel de la educación en México quedó estancado al pasar del 6.3 al 6.9, en una escala del 0 al 10, en los últimos seis años.
El análisis mide el Índice del Progreso Educativo (IPE), que se compone de tres variables: calidad, cobertura y logro educativo. La calidad se mide a partir del porcentaje de alumnos con niveles bueno y excelente en la prueba ENLACE; la cobertura reporta la población que asiste a la escuela en proporción a su grupo de edad; y el logro educativo indica los años de escolaridad con respecto a la edad de los estudiantes.
Pero no sólo los parámetros internacionales y los criterios nacionales de medición y comparación de la calidad educativa sino la realidad empírica revela el rezago educativo en México, un país con una escolaridad promedio de 8.6 años, poco más de segundo de secundaria, cuando la media de los mismos países de la OCDE, en su balance del año 2009, es de una escolaridad de 12 años, es decir, educación básica y educación media superior completas; México es también el primer país en deserción escolar de este grupo de países desarrollados y el tercero en número de los llamados jóvenes “ninis”, denominados coloquialmente así porque no estudian ni trabajan.
El problema principal no es el porcentaje de gasto público destinado a la educación, pues en el 2010 el 6.2 por ciento del PIB de México se destinó al gasto en instituciones educativas, porcentaje ligeramente inferior a la media de la OCDE, 6.3 por ciento; pero mayor que el porcentaje del PIB que se gasta en el rubro educativo en Australia, Rusia, España y en la mayoría de países de América Latina.
Eso no significa que no haya un enorme rezago en infraestructura educativa, es decir una grave carencia de aulas dignas, computadoras modernas y bibliotecas equipadas en gran parte del país, sobre todo en las zonas rurales de las entidades del Sur de la República, la parte desfavorecida en el país de desigualdades sociales y asimetrías regionales que es México, una geografía de contrastes abismales que expuse en el libro “El Desafío de la Transición”, ya citado.
Lo cierto es que la calidad educativa es básica para alcanzar el desarrollo, coinciden organismos internacionales y agencias de investigación nacionales, al igual que el connotado analista Federico Reyes Heroles, quien describe un círculo perverso ignorancia, inestabilidad y subdesarrollo en las naciones pobres, en su obra “Memorial del Mañana”:
“Los países que han logrado altas tasas de crecimiento sostenido, que han conseguido arrinconar la pobreza, son naciones en las cuales los niveles educativos y la información en general han roto un terrible círculo vicioso que me permito describir a usted. Son países pobres porque son inestables. Son inestables porque las presiones sociales acumuladas son muchas y por ello sus instituciones son frágiles. Las demandas sociales son muchas porque sus tasas de crecimiento demográfico son altas. Sus tasas de crecimiento demográfico son altas porque no se ha logrado vencer la ignorancia, la desinformación, el desconocimiento, porque sus niveles educativos son bajísimos. Son pobres porque son inestables, y va de nuevo la cantaleta”.
El destacado ensayista concluye que:
“El paisaje de un país, por más riquezas naturales que tenga, nunca será atractivo si en el merodea la ignorancia. La productividad, ese acicate que a todos nos arrea y que hace a unos pisotear a los otros, no se obtiene si no se logran elevar los niveles educativos. Educar es progresar”.
Estudios contundentes de organismos internacionales y locales, conclusiones de las mentes más lúcidas del país y realidades palpables en la geografía nacional han hecho que prive una conciencia análoga entre el nuevo gobierno mexicano y los dirigentes de los partidos firmantes del Pacto por México: hay que reformar radicalmente el sistema educativo, especialmente la educación básica y media superior, si México quiere alcanzar el desarrollo.
La educación es tan importante para los actores que suscribieron este instrumento de concertación que comprende 9 compromisos, del 7 al 15, en el capítulo “Educación de calidad y con equidad”, varios de los cuales se cumplieron ya con decisiones administrativas y políticas públicas del Ejecutivo y otras más se están atendiendo con una reforma jurídica de fondo, que comprende reforma constitucional y reforma o creación de tres leyes reglamentarias, llamadas en el sistema positivo mexicano leyes secundarias.
La reforma educativa, largamente demandada por la sociedad mexicana y siempre postergada es hasta ahora, si bien falta su implementación completa en algunos casos, uno de los productos legislativos que en su fase constitucional acreditó mayor estímulo para los consensos entre las principales fuerzas políticas con presencia parlamentaria, pues fue aprobada por 424 votos a favor y sólo 39 en contra en la Cámara de Diputados el 20 de diciembre del 2012, y por 113 votos a favor y solo 11 en contra en el Senado de la República un día después, además de la mayoría de legislaturas estatales en un tiempo muy breve, por lo que en febrero de 2013 la reforma fue declarada constitucional por el Poder Legislativo Federal, y promulgada por el Ejecutivo el 25 de febrero de 2013.
De esta manera, se modificaron o adicionaron los artículos 3 y 73 constitucionales con los cuales el Estado mexicano recupera la rectoría del sistema educativo nacional, control y gobernabilidad que había perdido o al menos se había erosionado seriamente, tras años de concesiones y omisiones sucesivas frente a grupos de facto.
Por eso se adiciona el artículo Tercero Constitucional que ahora establece que “la educación debe ser de calidad para buscar el mejoramiento constante y el máximo logro educativo de los estudiantes, siendo el Estado quien garantizará los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de docentes y directivos para el cumplimiento de tal precepto constitucional en un marco de inclusión y diversidad”.
Se reforma el artículo 73 constitucional por el que se crea el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, coordinado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, para aquilatar la calidad, el desempeño y los resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, es decir nivel bachillerato.
Igualmente, se crea el servicio profesional docente, para que el ingreso al servicio magisterial y la promoción hacia niveles directivos y de supervisión sea mediante concursos de oposición, atendiendo al criterio del mérito, y ya no como privilegio sindical o corporativo.
A partir de la reforma constitucional a los artículos 3 y 73 se aprobaron ya las tres leyes secundarias y reglamentarias: la nueva Ley General de Educación; la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación Educativa y la Ley General de Formación Profesional Docente. El 10 de septiembre de 2013, el presidente Enrique Peña Nieto promulgó las tres leyes secundarias.
La Ley General de Educación establece que la Secretaría de Educación Pública (SEP) deberá elaborar lineamientos de gestión escolar que todos los planteles tendrán que seguir en materia de infraestructura, materiales educativos, participación de padres de familia y venta de alimentos, en la que quedará prohibida la llamada “comida chatarra”.
Además, consigna que la SEP y las secretarías de educación de los estados deberán tomar medidas para instrumentar las escuelas de tiempo completo, donde los alumnos permanezcan de seis a ocho horas diarias, así como disponer anualmente, de manera obligatoria, de recursos suficientes para que las escuelas funcionen óptimamente.
En respuesta a este compromiso de incrementar sustancialmente el presupuesto para educación, a fin de dar cobertura a las escuelas de tiempo completo, equipar mejor a las escuelas, hacer posible la evaluación de maestros y alumnos, el presidente Enrique Peña Nieto envió un proyecto de presupuesto de egresos de la federación para el 2014, y la Cámara de Diputados aprobó, por 592 mil millones de pesos, 15 por ciento más en términos reales que en el ejercicio fiscal 2013.
Destaca el programa ‘Escuela Digna’, que tiene como finalidad garantizar una óptima infraestructura en escuelas hoy en condiciones precarias, para la que se asignó una inversión de tres mil 330 millones de pesos, que significa un aumento de 70 por ciento respecto al año pasado.
Las escuelas de tiempo completo han sido parte importante, aunque no la principal, para elevar la calidad educativa en China y en los países del sudeste asiático, como Corea y Singapur, tal y como lo reveló, después de sendas investigaciones de campo, el analista Andrés Oppenheimer, destacado columnista del diario The Miami Herald, en sus libros “Cuentos Chinos” y “¡Basta de Historias!, la obsesión latinoamericana con el pasado y las 12 claves del éxito”.
El ensayista observa en su primer texto que “la obsesión por el estudio no es un fenómeno que se da sólo en China sino en toda Asia. Al igual que en China, los niños en Corea del Sur, Singapur y varios otros países de la región estudian casi el doble de horas diarias que en Estados Unidos y en América Latina. En Corea del Sur el promedio de horas de estudio diarias de los alumnos de primaria es de diez horas, el doble que en México, Brasil o Argentina”.
Volviendo al caso nacional, la Ley que crea el INEE establece que esta entidad tiene el carácter de un organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, es decir no es una dependencia gubernamental y mucho menos está subordinada a algún gremio, para garantizar su imparcialidad y profesionalismo, siguiendo el modelo de los países donde la educación tiene los parámetros más elevados de aprovechamiento. La dirección del Instituto, consigna la nueva normatividad, estará a cargo de una Junta de Gobierno compuesta por cinco integrantes que durarán en el cargo siete años de forma escalonada con posibilidad de una sola reelección.
El Sistema Nacional de Evaluación Educativa, establece la Ley, tiene por objeto garantizar la calidad de los servicios educativos prestados por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios. Prescribe que los proyectos y acciones que se realicen en materia de evaluación se llevarán a cabo conforme a una política nacional de evaluación; el INEE deberá garantizar el acceso a toda información relacionada con el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, la cual será de interés social y de utilidad pública.
El ejercicio de evaluar, como también se desprende de las experiencias exitosas de los países asiáticos analizadas y plasmadas en los textos citados de Oppenheimer, es un ingrediente indispensable de la calidad educativa:
“Existe un consenso cada vez mayor entre los expertos internacionales en educación de que la mejor receta para mejorar el nivel educativo de los jóvenes no es simplemente invertir más dinero en las escuelas, ni aumentar las horas de estudio, ni reducir el número de estudiantes por aula, sino crear una cultura de evaluación que obligue a los estudiantes a superarse cada vez más. Si fuera una cuestión de dinero, China y Corea del Sur, cuyos gobiernos destinan mucho menos dinero a la educación que otros países deberían estar entre los más atrasados del mundo en la materia”.
Evaluar a todos los actores del proceso educativo, observaría yo, es indispensable pero no con fines punitivos, sino con el objetivo claro y explícito de mejorar los índices de desempeño en las aulas, tanto de maestros como de alumnos. Tampoco es válido imputar sólo al magisterio, y no al sistema educativo en su conjunto, la baja calidad educativa.
Un aspecto importante en este necesario ejercicio de evaluación permanente es no pasar por alto la cultura y las especificidades socioeconómicas de ese mosaico de realidades regionales que es México.
Por eso, la Ley General del Servicio Profesional Docente, establece que se buscará que los profesores logren el máximo logro de aprendizaje de los alumnos, pero se precisa que se tomarán en cuenta los contextos sociales y culturales donde viven los alumnos.
Los concursos de oposición para ser docente de educación básica no serán inmediatos, pues se realizarán hasta 2 años después de que entre en vigor la ley. Asimismo se declarará nula e improcedente cualquier forma de ingreso o promoción en el sistema docente que incumpla con los procedimientos establecidos en la nueva ley y se establecen sanciones a quien incurra en los mismos.
Ahora bien, es importante destacar que la reforma educativa, en su fase constitucional y sus tres leyes reglamentarias, no afecta derechos adquiridos de los trabajadores de la educación, atendiendo al principio de la no retroactividad de la ley en el sistema jurídico mexicano, además de que promueve la capacitación permanente para que los docentes puedan seguir ascendiendo en su carrera magisterial y, en consecuencia, mejorar sus percepciones salariales. La cultura de la evaluación es para incrementar los estándares internacionales de desempeño de los alumnos mexicanos.
El objetivo de la reforma educativa es, en suma, como en otras experiencias internacionales de vanguardia, incentivar un mayor rendimiento en las aulas, pero con las maestras y los maestros como actores centrales e imprescindibles de este proceso. Sólo con ellos la reforma educativa podrá ser exitosa. Eso no significa que no haya resistencias en algunos sectores del magisterio, apelando a sus propios argumentos.